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浅谈抗震设防要求实施的难点、问题及对策

发布日期:2019-03-14


在各类自然灾害中,地震作为群灾之首,给人们的经济和社会生活带来了挥之不去的阴影,人们盼望着安宁,更寄予防震减灾工作以厚望。随着社会经济的不断发展,“以人为本”理念的深入,涉及亿万群众切身利益的居住安全问题显得更加突出和重要。搞好这一工作,不仅是保障人民生命和财产安全及可持续发展的战略需要,也是时代赋予防震减灾工作的光荣使命。更是践行“三个代表”重要思想的具体体现。在当前,地震监测预报还不过关,特别是短临预报实践还未取得突破之前,建设工程抗震设防工作则是能动的预防和减轻地震灾害损失的重要途径。也是震灾预防环节中最直接、最经济的工程性防御措施,成为防震减灾“三大工作体系”的重要内容。前联合国秘书长安南曾经说过“震前防御不仅比震后救灾更经济,而且更人道”。这就充分说明了抗震设防对提高全社会抗御地震灾害的能力,减轻地震灾害造成损失起着十分重要的作用,只有切实抓好这一工作,才能真正掌握防震减灾工作的主动权。造福与社会,造福于人民。

一、建设工程抗震设防工作现状及其面临的困境

    抗震设防要求是国务院地震行政主管部门制定的要求各类建设工程必须达到的抗御地震破坏的准则和技术标准。它是根据地震地质、地震活动性、工程场地条件、工程的重要程度、允许承担的风险水平、经济承受能力以及建筑物要达到的安全目标等综合因素确定的适应于建设工程设计使用的同地震发生概率水准相适应的地震烈度或地震动参数。为了确保建设工程安全质量,从1998年以后,国务院先后颁布了《中华人民共和国防震减灾法》、《地震安全性评价管理条例》,各省、市、都相应出台了防震减灾条例和地震安全性评价管理规定,市、县也制定和完善了政府规范性文件,此后,建设工程抗震设防工作走上了依法、规范、有序运行的轨道,从根本上解决了工程建设不设防的无序状态。与此同时,国务院机构改革时又将地震部门确定为国务院直属事业单位,明确了各级政府地震行政主管部门的执法主体地位,进一步加强了抗震设防管理工作,保证了抗震设防要求工作的顺利开展。随着改革开放的深入和社会的不断进步,抗震设防和地震安全性评价工作的科学内涵也在不断延伸,服务的范围也越来越广,其工作已由单纯的监测预报业务上升为“坚持经济建设同减灾一起抓”的政府职能,其管理也由以单一的地震部门为主扩展到全社会共同参与、面向新建、改建、扩建工程进行服务的新格局。尤其是随着我国西部大开发战略的推进和经济与社会的日益发展,社会财富快速积累,人口城市化高度集中,人民群众对社会生活中的防震减灾问题更加关注,抗震设防作为保障人民生命财产安全的工程性防御措施在减轻灾害损失中发挥着越来越重要的作用。然而,在现实生活中,抗震设防工作仍只是在曲折中前进,在困境中发展,主要表现在三个方面:一是抗震设防审批源头失控,先建后批或只建不批,责任追究机制缺失;二是社会普遍缺乏抗震设防安全意识,调查显示,当前的建筑物有近50%没有经过正规设计,没有达到抗震设防标准(按建筑投资总量算);三是抗震设防工作量大面宽,系统人员少,缺乏强有力的工作推动。同时,随着不同投资,不同地质环境,不同建筑,其表现形式各异。在投资方面,民间投资抗震设防基本处于放任自流;集体投资和国家投资有近20%(按建筑单体计算)仍处于无序管理状态;在不同建筑类型方面,重大建设工程实现了抗震设防全覆盖,生命线工程及次生灾害工程抗震设防覆盖面均在90%以上,一般工程(包括居民自建)只达到40%;在地域地质环境方面。重点危险区抗震设防已全面纳入管理,抗震设防烈度在8度以上的地区90%以上工程实现了抗震设防审批,其余地区只有50%的抗震设防覆盖率。尤其是广大农村的居民建房抗震设防才刚刚起步 ,而频繁的地震大多就发生在农村,地震损失最大、最明显的是房屋,而大量未经严格设防且安全质量无法保证的建筑,特别是简陋的民房始终是一个危机生命的重大隐患!因此,基层防震减灾工作要把抗震设防作为重点,特别是加强农村建房抗震设防指导,推进“地震安全农居工程”,依法规范建筑市场的前期行为,为国民经济可持续发展奠定更加坚实的基础,这对于经济基础薄弱,发展相对滞后的贫困地区来说,更具有重大的现实意义和深远的历史意义。

 二、建设工程抗震设防工作存在的主要问题及历史成因

    抗震设防工作是一项事关人民生命和财产安全的社会公益事业,应当引起社会各界普遍关心和高度重视,并成为公民的一项自觉行动。然而,在具体实践中,影响和制约这一工作开展的困难和问题仍然不少,主要是:

   (一)条块分割的管理体制,直接影响和制约着防震减灾工作的开展。国家机构改革将中国地震局定格为国务院直属事业单位,省及直辖市地震局隶书于国家局实行人、财、物、事统一管理,而市、县一级地震局则由相应的各级地方政府管理,仅在业务上接受上级地震部门的指导,这样以来,在防震减灾工作的整体运行中间形成了“断层”,从而形成“上面无腿”、 “下面无婆”的松散型管理状态,势必造成体制上下运行不畅,工作出现脱节的不良现象。不利于形成有效的工作监管机制,严重影响和制约着各项工作的开展。

   (二)抗震设防没有真正纳入城乡建设总体规划,工作没有得到有效落实。目前,抗震设防工作还没有上升为政府宏观决策的重要议事日程,只是停留在平时监测,有震应急,震后重建的一般性工作上,对于防震减灾工作的综合防御、预警应急、社会管理、政府服务及可持续发展等方面没有从根本上纳入当地国民经济和社会发展规划以及城乡建设的总体规划,进行长远安排,存在着被动应付的消极现象。

   (三)管理方式落后,工作重点不突出。就防震减灾系统管理来说,由于原来的地震部门是一个局(所)合一的以科研为主的纯事业单位,往往偏重于常规地震监测及其技术研究,政府管理职能发挥不充分,对于量大面宽的农村抗震设防工作指导不力,在具体工作实践中存在着设计部门只依照抗震设计规范要求,而忽视了地震安全性评价结果的使用,在管理上存在先建后“评”的现象。使抗震设防这项重要工程性措施没有得到广泛运用,从而使广大城乡建设工程的安全质量存在不同程度的隐患,给防震减灾工作的长远发展造成了严重影响。

   (四)设备条件差,技术力量薄弱。“工欲善其事,必先利其器”, 目前,除省级管理抗震设防及地震安全性评价部门外,大部分市、县开展建设工程抗震设防特别是地震安全性评价工作的技术手段落后,相当一部分设施已经老化,技术参数精准率下降,亟待研发。同时,市、县目前承担这一工作的机构还不完全具备开展这项工作所要求的技术水平和设施条件。开展抗震设防及地震安全性评价的技术人员缺乏,且组建形式多样、管理不严,存在着“管”、“做”不分的现象。随着经济发展和城乡建设步伐的加快,现有的技术人员和力量已经远远不能适应现代化建设对抗震设防工作的需要,在一定程度上影响着这一工作的顺利开展。

   (五)管理不规范,抗震设防没有真正纳入基本建设审批程序。主要表现在:一是政策界限不清,执法责任不明。由于各地上下没有严格建立与防震减灾法律法规相配套的切合实际、便于操作的规章和制度,特别是没有明确各建设管理部门的相互职责及其协作关系,从而出现职能相互交错,相互制约的现象;二是建设市场管理混乱,缺乏应有的约束机制。随着市场经济的深入发展,各类建设项目不断增加,特别是一些自筹资金,个体投资、民居建房等建设项目,计划、建设等部门没有全部纳入审批,所以,在客观上也无法全面统计和控制在建项目,造成在一些地方、一些项目管理上的混乱状态;其次是抗震设防审批程序本末倒置,没有发挥应有的作用。抗震设防审核本应在项目论证之初、设计之前介入,并将抗震设防要求应用到抗震设计中的一项首问和前置性工作,但是,由于管理混乱、各职能部门没有建立相应的基本建设并联审批程序,从而使抗震设防要求没有完全体现在建筑设计之中,抗震设防要求审批无法进入基本建设审批程序而形同虚设。出现先设计、后设防或者是只设计、不设防的无序状态。三是一些建设管理部门对抗震设防工作认识不清、存有偏见。认为执行建筑抗震设计规范就是在执行抗震设防要求,将本应前置的抗震设防要求与抗震设防要求下的抗震设计规范混为一谈。或者将二者割裂开来,甚至干预和限制地震部门行使正当职能。四是部分建设单位负责人员安全意识差,震灾防御法制意识淡薄,加之地震系统内部执法程序尚不完备,执法人员政策水平低,执法监督不力,使抗震设防的社会管理职能没有充分发挥。

三、加强建设工程抗震设防工作的对策

    要真正扭转当前抗震设防要求管理的被动现状,彻底解决存在的诸多问题,必须树立科学发展观、统揽全局、多措并举,综合治理,重点从以下三个方面抓好工作。

(一)宏观调控,把握政策导向。

    1、加强宣传,提高认识。抗震设防及地震安全性评价工作事关人民生命财产安全和社会稳定,搞好这一工作是全社会也更是我们防震减灾工作战线义不容辞的神圣职责。因此,首先要加强对各级政府及其职能部门的宣传,积极争取政府的重视和支持,这是搞好防震减灾工作的关键;其次是加大《防震减灾法》的社会宣传力度,通过各种宣传媒体和多种形式,把国家有关抗震设防工作的法律法规宣传到基层,宣传到千家万户。让他们学习掌握政策。明确责任义务,努力提高全社会防震减灾意识,共同作好防震减灾工作;同时,要不断强化系统工作人员的理论学习和业务培训,积极探索在市场经济条件下开展抗震设防工作的新思路、新方法,解决全体人员思想上的模糊认识,为依法加强管理,推进震害预防体系建设奠定良好的工作基础。逐步使抗震设防和地震安全性评价工作形成一个由地震部门主抓,全社会共管的良好局面。

    2、改革现行管理体制,转换工作职能。首先要理清思路、转变观念、打破地震系统条块分割的管理体制,改变以往条对条、块对块的管理模式,形成上下一体,相互依从、相互联系、相互制约的管理体系。只有这样,才能够建立有效的工作机制,提高办事效率。其次是转换工作职能,面对当前地震多、灾害重、预报难、设防差的客观情况,依法开展抗震设防要求工作,是全面提高各类建设工程综合抗震能力,最大限度减轻震灾损失的最直接最经济的措施,也是防震减灾工作发展的着眼点和落脚点。

    3、深化对震害预防基础性工作的研究,特别是加强农村民居和乡村公共设施抗震设防工作的指导。要把基层防震减灾工作的重心转移到“防”字上来,将“防”的工作重点转移到以建设工程抗震设防要求管理为核心的社会管理和公共服务上来。因为,即使地震预报是确定的,但地震对建筑物造成的巨大破坏是难以避免的,所以抓好抗震设防就等于抓住了防震减灾工作的“牛鼻子”。

(二)政府牵头,健全责任机制。

    4、政府引导,部门联动,真正将抗震设防要求纳入基本建设管理程序。计划、建设等涉及项目审批管理的部门,应按防震减灾法的规定和职责分工,通力合作,密切配合地震部门做好抗震设防要求和地震安全性评价执法工作。同时地震部门应主动与计划、建设等相关部门进行衔接,积极沟通,争取有关部门的高度重视和大力支持,创造良好好的外部工作环境,与此同时,各级政府要制定相应的地方性法规,强化抗震设防工作领导体制和管理机制,把防震减灾规划作为同级政府专项规划,把抗震设防要求纳入政府目标管理责任考核。同时,在实践中,严格基建管理程序,实行重大工程建设项目联审准入制度,对市、县地震部门的抗震设防和地震安全性评价管理审批权予以保留。一是在建设项目立项阶段,首先向地震部门申报,要把抗震设防和地震安全性评价作为基本建设审批的必备环节,对涉及重大建设工程及易产生次生灾害工程依法监督、审查、责令办理相关手续;二是在项目可行性论证阶段,地震部门参加可行性评估,项目审批部门应当将抗震设防要求纳入可行性研究报告的审查内容,对可行性研究报告中未包含抗震设防要求的项目不予批准;三是在项目设计阶段必须按抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计;四是在批准项目开工前要查验《建设工程抗震设防审核表》,否则计划部门不予立项,设计部门不予设计,施工单位不得施工。五是在竣工验收时,建设部门和地震部门要共同参与,把抗震设防内容作为设计审查和施工质量监督的重要内容,不断提高工程抗震防灾技术水平。

(三)依法运行,强化管理措施

    5、建立健全法律法规体系,依法规范抗震设防行为。依法行政,依法实施防震减灾职能,首先是要建立防震减灾法律体系,健全包括防震减灾法律、行政法规、政府规范性文件、部门规章、制度在内的一系列配套的法规体系。为规范抗震设防行为提供法律保障;同时,各级人民政府要认真抓好震灾预防工作,随着城市化进程的不断加快,必须依法加强各类建设工程的抗震设防管理,规范行政许可,完善细化行政许可流程,在城市规划中要严把建设工程抗震设防关,进一步完善工程抗震等防灾技术标准体系,不断提高建设工程的抗震设防能力;进一步明确各级地震主管部门的执法地位,严格界定抗震设防工作的范围、程序和标准,正确处理工程项目管理部门与服务部门之间的关系,明确各自的职责,真正做到“管”、“做”分开,依法规范地震“安评市场”,将抗震设防行为具体落实到工程建设单位、设计单位和施工单位。把抗震设防工作贯穿于工程建设、城乡建设 的全过程。这样不仅抓住了工程抗震设防的主动权,而且从根本上杜绝了地震安全性评价监督管理上的无序状态。

    6、加强执法监督管理,确保抗震设防工作的顺利开展。

《中华人民共和国防震减灾法》、国务院《地震安全性评价管理条例》以及地方性法规的颁布实施,一方面,对依法行政,依法开展防震减灾工作,规范防震减灾行为,建立防震减灾工作新秩序提供了坚实可靠的法律依据;另一方面,也确立了地震部门在防震减灾活动中的主体执法地位及其监督职能,赋予了地震部门依法开展防震减灾工作的权力。如何创造性的运用好这些权力,进一步开拓地震部门在防震减灾工作中的新领域,为地方经济发展和社会稳定做好服务是摆在广大地震工作者面前的一项艰巨任务。随着国民经济的发展和科学技术的进步,抗震设防的内容和方法也在不断充实改进,一方面,建筑物构成的科技含量不断增大,建设工程造价越来越高,另一方面,人们对建筑工程的工程质量期望值越来越高,这就为客观上拓展抗震设防工作及地震安全性评价工作的领域和外延提供了机遇。因此,我们要抓住时机,加强自身执法力量,加强抗震设防监管及人员培训,提高公共服务和社会管理能力,严格履行防震减灾法赋予的抗震设防要求管理与监督职能,依法规范建设市场的前期行为;同时,充分发挥各级人大的执法监督职能,加大对抗震设计结果执行力的检查,加强对新建工程、城市基础设施特别是对超过和接近服役期的建筑工程的安全监督检查,通过执法大检查,督促解决一些实际问题,促进抗震设防要求审批程序的建立,营造全社会对抗震设防要求法制化管理工作的大力支持和协作氛围,共同维护法律的严肃性,不断使建设工程抗震设防要求和地震安全性评价管理纳入科学化、规范化、法制化的轨道,确保抗震设防要求管理工作的顺利开展。

 

 

作      者:仇殿君

   单位及职务:甘肃省定西市地震局局长

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