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震灾预防体制改革总体方案

发布日期:2019-03-15

为全面学习贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记关于防灾减灾救灾系列重要讲话精神,切实贯彻落实《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》, 按照中国地震局党组《关于深入贯彻落实习近平总书记防灾减灾救灾重要论述的意见》、《关于全面深化改革的指导意见》总体部署,准确把握新时代防震减灾事业发展新理念新思路新需求,更加突出震前预防、更加突出综合减灾、更加突出地震风险防范、更加突出社会力量和市场机制作用,进一步明确新时代震灾预防事业发展方向和主要任务,创新震灾预防发展布局,明晰各级地震部门职责作用,加快推进震灾预防现代治理体系和服务体系建设,努力构建“政府主导、部门协同、社会参与、法治保障”的震灾预防工作格局,着力提升全社会防震减灾能力,研究制定本方案。

一、形势和现状

(一)形势分析

习近平总书记在党的十九大报告中指出,中国特色社会主义进入新时代,标定了中国发展新的历史方位和前进方  向,绘就了全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化、建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国新时代  伟大梦想的宏伟蓝图。习近平总书记强调指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要

“树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想,健全公共安全体系,完善安全生产责任制,坚决遏制重特大安全事故,提升防灾减灾救灾能力”。深刻领会和准确把握党的十九大精神丰富内涵和精神实质,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,全面贯彻落实习近平总书记防灾减灾救灾重要论述精神,准确把握防震减灾事业发展新的历史方位和面临的主要矛盾,坚持以人民为中心,打造共建共治共享的地震灾害风险社会治理格局,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,是新时代防震减灾事业的光荣使命的战略要求。

中国特色社会主义进入新时代,经济社会发展对地震安全需求更加迫切。经济越发展,社会越进步,财富越集中, 人口越密集,对地震灾害的敏感性和脆弱性就越大,地震灾害风险就越大。进入新时代,“一带一路”国家发展战略和经济建设、区域发展、产业布局,城乡规划、国土利用和工程建设,重大基础设施、生命线工程和易产生次生灾害工程等等,都面临着越来越突出的地震灾害风险问题。地震安全内涵越来越丰富,需求越来越多,要求也越来越高,对地震信息、灾害防范和震后救助等期待也越来越高。

中国特色社会主义进入新时代,人民对幸福美好生活的向往对地震灾害风险预防提出更高要求。新时代防震减灾事业发展的主要矛盾,是人民对包括安全在内的美好生活需要与防震减灾事业不平衡不充分发展之间的矛盾。我国大陆国土面积 以上、将近  的人口处于 7 度以上地震高风险区,地震活动环境和地震灾害风险复杂严峻。近 40 年东部地区和经济发达地区没有发生 6.5 级以上地震,社会公众防震减灾意识和地震灾害风险意识普遍不高,西部地区仍处于强烈地震活跃时段。实施区域协调发展战略可持续发展战  略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略,保障人民安全幸福美好生活和社会安全生产活动,对地震安全保障提出了更  多、更高的需求。

中国特色社会主义进入新时代,对防震减灾体制机制创新提出了更高要求。党的十九大报告指出,全面深化改革进入关键时期,要坚持以人民为中心,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,进一步转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。随着深化“放管服”改革的深入,各地各部门大力 开展体制机制创新,简化行政审批、权责清单制度、“互联网+”、“双随机一公开”、“多证合一”、“一站式审批”等新机制新方式不断被创造出来,深得人民群众的拥护和赞赏。全社会不断深入的“简政放权、放管结合、强化服务”的改 革氛围,对于防震减灾的治理体制、服务体系、服务产品都提出了更高的新的要求。

(二)发展现状

多年来,特别是党的十八大以来,我国地震灾害预防工作取得了长足进展,党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、法治保障的防震减灾工作治理格局逐步完善,防震减灾三大体系逐步健全,贯彻落实习近平总书记“两个坚持”、“三个转变”重要思想的防震减灾事业发展方向更加明确、发展思路更加清晰,有重点的全面预防和减轻地震灾害风险取得了显著成效。但是也要清醒地看到,当前我国地震活动形势和地震灾害风险依然严峻,震灾预防体制机制服务供给能力与人民美好生活需要不相适应的矛盾依然突出,防震减灾事业发展与中央要求还不相适应,震灾预防业务谋划站位不高,履行防震减灾社会管理职能不充分,防震减灾法规不健全、技术标准匮乏、管理方式落后、公共减灾文化普及深度和广度不够,震灾预防业务发展不平衡不充分情况比较突出,震灾预防业务支撑能力不足,“硬实力不硬、软实力又软”。

震灾预防服务创新能力不强,震灾预防公共服务供给不足。地震基础探察工作缺乏整体性,城市活动断层探测、震害预测等基础工作开展不全面,震灾预防基础不牢、能力不强,各项工作不适应国家层面、整体发展的需要。各研究所、  中心重点任务重叠,业务支撑能力与实际工作要求不匹配, 地震安全性评价、地震小区划、地震灾害风险识别与评估等成果推广利用不够,科技成果转化率不高,与经济社会发展融合不充分。震灾预防服务体系尚不完善,社会力量和市场机制作用发挥不充分,服务产品、服务方式单一,服务手段、  服务标准缺乏,为社会提供专业性、差异化、精准化的服务不够,不能满足实时性、自动化、可视化和智慧化社会需求, 社会话语权、依存度不高。

震灾预防主体责任落实不够,抗震设防要求管理不到 位。城市高风险、农村不设防”的状况尚未彻底改变,近 180亿平方米、涉及约 3 亿人口的城市老旧房屋还未开展抗震除险加固 多的地级以上城市未开展活动断层探测与地震        危险性评价,近 190 亿平方米、涉及约 5 亿多人口的农居未达到抗震设防要求,部分公共建筑和基础设施抗震设防标准偏低。抗震设防涉及部门多,职责分散,管理各成体系,工作协调、配合缺少权责约束,制度化水平低,资源和信息共享化程度低,多部门联合监管格局尚未形成。《防震减灾法》  规定的地方政府职责有待进一步落实和检查,地方抗震救灾指挥机构在资源整合、统筹协调、科学部署方面尚需进一步加强。少数地方政府对超出经验、超出平常的地震应急处置考虑不够,防大震救大灾的意识需要进一步提高。

社会风险意识缺乏,社会层面的自救互救和专业救援能力还有待提升。全社会地震灾害风险管理意识不到位,重救灾轻减灾思想尚普遍存在,社会公众防震减灾意识和自救互救能力严重不足。社区、学校、家庭等基层社会单元的自救互救能力还未得到足够关注,缺乏评价指标和提升途径。  以上的救援队伍在建设、装备方面还没有标准规范,基层应急救援队伍“人装结合”训练开展有限,部分行业物资储备种类不齐。

二、总体思路

(一)指导思想

深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持以人民为中心,牢固树立安全发展理念,全面落实“两个坚持”“三个转变”,更加注重减轻地震灾害风险,更加注重综合减灾,更加注重发挥社会力量和市场机制的作用。力争3-4 年内,在业务布局调整和工作流程优化再造的基础上, 实施积极主动的开放战略,深度融入经济社会发展,建立起有利于发挥政府防震减灾工作主导作用的体制机制,完善多部门协同推进防震减灾工作的有效机制,搭建社会力量广泛参与的平台,健全防震减灾政策法规体系,着力构建起法制完备、多元共治、精准有效的震灾预防治理与服务体系,大力推进地震业务现代化、地震服务社会化、地震工作法治化, 有效提升全社会综合防御地震风险的能力。

(二)基本原则

——坚持问题导向,着力破除制约震灾预防工作创新发展的思想障碍和制度藩篱,坚持把破解制约创新驱动发展的体制机制障碍作为着力点,找准突破口,增强针对性,以改  革促创新,在关键环节取得决定性进展,提高改革的质量和效益。

——坚持完善机制,构建现代化震灾预防治理格局。充分发挥我国的政治优势和社会主义制度优势,落实政府主  导、部门协同、法制保障、社会力量和市场广泛参与的震灾预防治理理念,更加注重组织动员社会力量广泛参与,加强政府与社会力量、市场机制的协同配合,形成工作合力。

——坚持以防为主,更加突出地震灾害风险全过程管理。高度重视减轻地震灾害风险,强化综合防范措施,夯实  常态减灾基础性工作,制定具有标志性、带动性的改革举措和政策措施。坚持防抗救过程的协调统一和有机衔接,常抓不懈,增强全社会抵御和应对地震灾害的能力。

——坚持试点示范,全面推进震灾预防深化改革工作。围绕防震减灾现代化建设的目标和方向,统筹当前,把握长远,试点先行,有序推进,增强改革的系统性、全面性和协同性。明确部门分工,强化责任担当,注重可操作、可考核、  可督查,实化细化改革举措,确保早期收获改革成果。

(三)改革目标

到 2020 年,全面完成震灾预防体制改革任务,“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的防震减灾治理体制不断完善,政府主导、社会力量和市场机制参与作用发挥充分,基本建成法制完备、多元共治、精准有效的  震灾预防治理与服务体系,使防震减灾治理体系和服务体系与“全面建成小康社会”的政治目标相匹配,有效提升全社会综合防御地震风险的能力。

三、主要任务

(一)充分履行防震减灾管理职责

1.理顺地方各级人民政府防震减灾事权,落实各级防 灾减灾救灾法定职责。

(1)抓住中央和地方事权与支出责任改革契机,明确 地方各级政府对防震减灾工作的经费保障责任,将防震减灾纳入当地国民经济与社会发展规划计划和财政预算,建立与经济社会发展水平和防震减灾需求相适应的投入机制。建立健全中央为主、地方补助的省级防震减灾双重财务渠道,加大中央和省级财政向市县防震减灾事业的投入力度。推动广东、山东等省和部分有条件的城市开展防震减灾现代化试点建设。

(2)推动地方政府结合本地区地震灾害风险治理实际, 明确职责任务和考核要点,将防震减灾工作纳入地方政府目标责任考核或绩效考评。研究制定地震重点监视防御区、重点危险区防震减灾督查制度和工作规程,落实地方政府地震灾害重点防御属地责任。突出标准引领,有序组织开展防震减灾示范城市、示范社区、示范学校建设,推动防震减灾措施的全面落实和社会公众自救互救能力提升。

(3)加强城乡建设规划管理协调和工作对接,研究探索编制城乡规划地震专项审查的技术要点,推动地方地震部门参与本地区城乡建设规划审查,将抗震设防要求纳入土地功能区规划、城乡建设规划和城市总体规划。

2.强化各级抗震救灾指挥机构职能作用,健全完善多 部门防震减灾协同管理机制。

(1)健全国务院抗震救灾指挥部办公室组织体系,加 强成员单位联络员制度建设,完善成员单位互联互通、协同工作、信息共享机制,强化指挥部办公室在灾情信息管理、灾害风险防范、科普宣传教育、国际交流合作等方面的工作职能和能力建设。

(2)开展省市县各级抗震救灾指挥机构强化试点工作。 在六大地震应急联动区各选择 1 个省作为试点,强化省级抗震救灾指挥机构;在试点省内选择若干市县,开展强化市县基层抗震救灾指挥机构建设试点,形成适合省、市、县实际的抗震救灾指挥机构强化方案,并逐步在全国推广。

(3)建立健全地震重点监视防御区、地震重点危险区 应急准备和风险防范检查制度,充分发挥各级抗震救灾指挥机构的地震灾害风险防控统筹部署和应急指挥作用。

(4)建立各级抗震救灾指挥机构与同级减灾委员会的 工作协同机制。

(5)建立部门间业务协作体系。在部门合作协议框架 下,各业务中心或研究所牵头组建与不同行业对接的专家  组、业务工作团队,推进专业化合作与成果产出,共同研究推进合作协议落地见效。健全完善与气象、水文、测绘、地质等行业部门的设施共建与资源共享机制。

(6)完善军地协调联动制度。完善部队参与地震应急 救援的协调机制,建立请求部队参与抗震救灾的工作制度, 明确需求对接的程序方法,细化部队参与抗震救灾的工作任务。完善军地间灾害预报预警、灾情动态、救灾需求、救援进展等信息通报制度。加强部队地震救援专业培训,完善军地联合保障机制,提升军地地震应急救援联动水平。

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图 1 震灾预防管理工作布局

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图 2 国务院抗震救灾指挥部办公室工作架构


  

3.推动地震灾害风险调查与防范,提高城乡防震减灾 能力。

(1)落实地震灾害风险防控属地责任。编制地震灾害 风险源、危险点的排查与评估工作指南,指导地方各级地震部门开展本地区排查评估工作,协同推进城乡建构筑物抗震隐患治理,减少地震灾害风险存量、遏制增量、提高城乡防震减灾韧性,实行地震灾害风险全过程管理。

(2)落实抗震设防要求部门协同监管责任。加强与中编办、审改办、发改委等沟通协调,抓紧落实地震安评行政许可取消后事中事后监管措施。一是进一步制定修订相关标准规范,会同有关行业部门制定需要开展地震安全性评价的工程范围;二是推动有关行业部门将抗震设防要求纳入建设工程设计或者抗震设防等相关审查(审批),按照标准严格把关;三是推动建设单位自行完成或委托有关机构完成地震安全性评价,并负主体责任;四是推行“双随机、一公开” 抽查,严厉查处违法违规行为,处罚结果纳入国家信用平台;  五是建立工程建设单位、地震安全性评价单位“黑名单”制度,推动对失信者实行联合惩戒;六是利用全国投资项目在线审批监管平台强化与有关部门的信息共享,提前做好指导和服务;七是推进《防震减灾法》和《地震安全性评价管理条例》修订,明确地震安全性评价各方责任,特别是建设单位的主体责任、地震安全性评价单位对质量负责等。

4.加强地震应急准备指导与检查,提升群众自救互救能力。

(1)强化地震应急预案编制指导。研究制定“地震应急预案编制指南”,编制企业预案、社区预案、重点单位预案等专项地震应急预案范本,加强预案编制工作培训,提高预案的针对性和可操作性。

(2)推进地震应急准备量化测评。研究制定地震应急 准备量化测评标准,将预案制定、隐患排查、应急救援队伍建设和培训情况、应急物资和装备准备情况、基层应急演练和应急知识教育情况纳入到地震应急准备量化测评标准中。

(3)推进行业应急准备工作检查。结合行业地震灾害风险和应急工作特点,建立“两库一表”(检查人员库、检查对象库,检查内容表),有重点、有针对性地对相关行业组织开展地震应急准备检查,实现地震应急准备检查的常态化。

5.落实监测领域社会管理,切实发挥行业引领作用。

(1)依法落实地震观测环境保护要求,健全完善地震 观测环境保护技术标准,加强标准执行情况监督检查。该事项已被纳入报建事项联审平台的地区,地方地震部门要落实窗口(或后台)值守人员和制度,提高办事效率、简化工作流程,既要方便群众办事,也要切实保护地震监测环境。

(2)制定专用地震台网监测设施相关系列标准,培育 和规范市场主体。

6.探索建立多元主体合作机制,调动社会力量参与防 震减灾的积极性。

(1)创新社会力量参与机制。制定相关扶持引导政策, 理顺社会力量参与防震减灾活动的机制,拓宽参与渠道,发挥群众团体、社会组织、基层自治组织及志愿者、社会公众在震灾预防、应急准备方面的作用。

(2)发挥市场的资源配置作用。充分利用市场在防震减灾活动中的资源配置优势,正确处理政府、行业与市场的关系,吸引市场主体参与震灾预防技术研发、地震风险区划、  地震活断层探测、地震巨灾保险、应急装备研制等工作,激发防震减灾工作活力。

(3)加强群测群防工作。创新新形势下群测群防管理 理念,完善工作机制,发挥群测群防在地震灾害治理、地震灾害风险防范和减轻中的作用。建立属地管理、基层为主、上下互通的联动机制,推进适应新技术条件和市场经济环境的群测群防工作。

7.强化宣传,提升公众防震减灾科学素质

推进建立党委领导下防震减灾宣传教育统筹协调机制, 将地震科普宣传有机融入教育、防灾、科技、安全等领域宣传载体和阵地,扩大地震科普教育受众面。按照国家有关规定,建立公众防震减灾科普需求调研和第三方效果评价制度,凡公共财政资助的防震减灾科技项目成果必须接受科技创新成果科普成效评价,提升科普宣传的有效性和针对性。加强国家层面防震减灾科普宣传资源的统筹规划与设计、投入与产出及全系统使用,避免各自为战和低水平重复。

(二)优化供给侧结构,提升震灾预防公共服务水平

1.完善布局,构建职责清晰、分工合作的“4+3+N”公共服务体系

按照中央全面推进深化改革总体要求和地震安全公共需求,必须紧紧抓住公共服务这个“牛鼻子”,发挥好地震部门的“国家队”和“主力军”作用,凝聚全社会力量共同参与,加快构建现代化的震灾预防服务体系,更好地服务国家经济社会发展。

中国地震灾害防御中心、中国地震应急搜救中心、中国地震局宣教中心(目前与中国地震灾害防御中心同一块牌  子、同一套人马)、中国地震局发展研究中心是震灾预防服  务体系的 4 个主体,国家级直属业务中心与研究所、省级地震局、市县级地震局是震灾预防服务体系的 3 个层级,广泛的社会力量是震灾预防服务体系的 N 向扩展。

研究所是震灾预防科技创新的“国家队”和“主力军”,是震灾预防服务体系中发挥创新引领和科技支撑作用的重要组成部分。

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图 3 震灾预防服务业务布局(修改图件,震防中心改为业务中心, 研究所前的“业务中心”删除)

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图 4  地震灾害风险管理业务流程

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图 5  地震应急工作业务流程

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图 6  地震救援工作业务流程

2.优化配置,强化支撑,建强四大业务中心

明确中心的业务定位。直属业务中心作为科技型、任务性事业单位,是震灾预防业务的主力军。中国地震灾害防御中心是国家地震灾害防御体系建设的技术支撑、条件保障和队伍培训机构;中国地震应急搜救中心是国家地震应急救援领域的业务牵头和技术指导单位;中国地震局宣教中心,负责科普宣传及创作活动的协调指导和培训,指导科普基地建设工作;中国地震局发展研究中心,以战略规划、政策研究  和项目咨询为主体业务,为中国地震局提供相关决策建议和咨询意见。

优化中心的业务方向。直属业务中心要聚焦主责主业、围绕核心业务领域,优化内设机构设置和人才配置,逐步承接应由中心承担而现由研究所承担的一般性科技任务工作。业务中心要与相关研究所,通过组建新型创新联合体,形成“前店后厂”的创新链条,提升业务工作的科技水平。对于 事关全局的重大核心业务问题,业务中心要按照中国地震局统一部署,与相关研究所密切合作,形成“双保险”。


  中 心核心业务领域震防中心震害防御应用技术研发与服务产品提供应急中心地震应急救援技术研发与服务产品提供宣教中心地震科普宣传产品制作与服务提供发展研究中心防震减灾发展战略与政策研究  

表 1   改革后 4 个直属中心的核心业务领域

业务中心要设立至少   流动岗位,吸收省局、研究所 及系统外相关专家参与,实现带动省局、整合力量,形成开放合作的工作格局。

业务中心要不断丰富服务产品,逐步建立对外提供公益服务和有偿服务相结合的机制。

3.瞄准需求,突出特色,构建省级地震部门公共服务体系

省级地震局是震灾预防的重要中间力量。要瞄准本地区地震安全、经济社会发展和防震减灾工作重大需求,加强局所(中心)合作,吸引本地区相关高校、研究机构共同参与,  开展震灾预防领域应用基础研究和技术研发,推进科技成果转化和应用推广。要根据本地区震情、灾情及震灾预防社会管理需求,结合本单位业务能力和人员队伍实际情况,突出工程地震、结构抗震、地震应急、灾害评估、科普宣传等专业特色,提升对震灾预防公共服务的科技引领和业务支撑。组建涵盖震灾预防、地震应急、科普宣传等业务领域的内设机构或工作团队,细化职责与任务,实现震灾预防公共服务业务现代化、服务队伍专业化、服务机构实体化,构建上接国家、协调地方、指导基层、服务社会的省级震灾预防公共服务体系。

4.破除阻隔,落地生根,完善市县基层服务体系

市县是震灾预防公共服务的重要基础和“神经末梢”。健全震灾预防科技应用成果的推广宣传培训体系,打通震灾预防公共服务的“最后一公里”,是提升防震减灾公共服务能力和全社会地震灾害风险防控水平,增加震灾预防公共服务产品供给的关键。认真落实中央关于防灾减灾救灾体制机制改革新要求,开展市县地震工作机构改革试点,探索市县地震工作机构依法设置、双重领导、分类定位、区别管理新模式。根据地震风险环境和新形势下防震减灾工作需求,明确不同地区基层震灾预防工作机构属性、业务定位、工作重点,构建权责一致、监管到位、服务便捷、精干高效的市县震灾预防现代治理体系和公共服务体系。深化市县震灾预防管理机制改革,制定新形势下加强市县防震减灾工作的指导意见和工作指南,强化市县震灾预防工作的统筹协调和业务指导,加强市县震灾预防现代管理与智慧服务技术培训,提升市县震灾预防工作法制化、规范化、科学化水平。积极争取国家和省级财政对市县防震减灾工作的支持,继续做好中央财政对西部经济欠发达地区、重点监视防御地区、边远地区与少数民族地区的支持,探索增大中央和省级财政面向多震地区和高灾害风险地区基层地震灾害风险防范能力建设  的财政专项规模,加大对市县震灾预防工作的投入。

5.任务牵引,清单管理,强化地震部门公共服务职能

进一步强化地震部门公益服务属性,按照震灾预防职能管理与公共服务特点,厘定震灾预防公共服务分类,建立中国地震局及直属研究所、业务中心和省级地震局、市县地震机构震灾预防公共服务任务清单。建立涵盖地震灾害风险评估、地震安全性评价、活断层探测、防震减灾科普宣教、地震应急培训和技能认定等的服务产品清单,明确服务事项、实施主体、实施依据、服务形式和服务时限等,实现公共服务均等化、法定化、标准化。依托地震科技创新体系,推动防震减灾公共服务与互联网、大数据、人工智能深度融合, 不断丰富公共服务产品,创新服务方式,推进地震部门公共服务转型升级。强化与地质、石油、建设部门等部门的合作, 共同编制陆域地震区划图、海域地震区划图、地震灾害风险区划图等。充分利用国家地震科技创新工程“智慧服务”计划构建的防震减灾信息“云+端”智慧服务体系,提升震灾预防公共服务水平。

6.搭建平台,凝聚力量,提高公共服务效益

建立健全向社会力量购买服务的制度规则和管理平台, 全面培育和发展社会组织参与防震减灾政府购买服务,吸引更多社会组织参与购买地震服务;将地震部门承接的部分辅助性、技术性职能以委托、授权、购买服务等方式,逐步转移给社会组织承担;构建社会组织承接防震减灾政府购买服务的准入、监管和退出机制,形成主体多元、方式多样的公共服务体系,努力为公众提供更加丰富、便捷、高效的公共服务产品。业务中心要利用流动岗位吸引系统外高校、科研院所的高水平专家和科技企业有一技之长的人才兼职工作, 丰富公共服务产品和提升公共服务产品科技水平。充分发挥地震学会、灾害防御协会的作用,凝聚高校、科研院所、科技企业的科技人员参与地震科普产品制作。

(三)理顺体制机制,完善防震减灾法治体系

1.建强队伍,推动防震减灾法律法规建设

深度研究防震减灾法学理论和法律法规,健全法律法规研究体系和法律专家工作机制。在防灾科技学院组建防震减灾法治研究中心,构建专兼结合、开放合作的防震减灾法治研究团队。完善法律法规研究经费投入机制,利用法治研究中心的流动岗位吸纳系统内外专家学者兼职开展防震减灾  法治研究,实施常态化的法治研究学术交流,保障法律法规研究工作的持续进行。开展法规实施效果评估,指导和推动条件成熟的设区市震灾预防领域立法。完善防震减灾法治研究成果采纳与激励机制。

中国地震局和各省级地震局建立地震行政执法人员名录库,加强针对地震行政执法人员的政治轮训、业务轮训和法治轮训工作。加强履职能力建设,在职务晋升、薪酬待遇、  荣誉激励等方面体现地震行政执法人员特色,鼓励执法人员到基层台站、业务中心锻炼成长,提升群众工作能力和科技应用能力。推进“谁执法、谁普法”制度建设,争取在全国各层次执法队伍中涌现一批防震减灾领域的普法宣讲团。

研究制定防震减灾法治规划。推进国家地震应急预案的修订,强化国务院抗震救灾指挥部机构职责作用。落实与保监会合作协议,探索地震灾害调查和烈度划定等成果进入保险理赔流程,协同推进地震灾害保险法律制度,建立多层次地震灾害风险分担机制。

2.扩充力量,推进防震减灾标准化建设

加强标准规划,突出管理标准建设,建立未来 3~5 年地震标准制定修订计划项目库。修订《地震标准化管理办法》,建立并完善“法规司归口管理、业务司分工负责、标委会技术支撑、科研院所负责起草、局属单位严格执行”的标准化工作机制。优化完善标准制定工作程序。建立重大业务标准技术审查标委会主任负责制度、秘书处单独报告制度和中国地震局局务会审议制度。将地震标准化纳入各单位业务考核体系,制定和公布适用于本单位的“执行标准清单”,推动已经成熟的产品、技术、方法、操作规范等转化为地震标准。推进地震信息化、地震安评事中事后监管、地震烈度速报与预警等重点领域急需标准制定修订。加强激励措施, 将标准研制纳入个人职称评定、业务考核、绩效评估、科技成果奖励等指标体系。

3.梳理职责,落实震灾预防权责清单

中国地震局编制本级权责清单,并将具体权责落实到牵头职能部门,牵头职能部门制定细化权责事项的年度计划。各省级地震局根据已公布的权责清单制定细化任务清单和年度计划,并调研所辖区域内市县级地震部门权责清单制定和细化落实情况,将专项调研报告报中国地震局备案。

4.组建智库,强化震灾预防政策研究

健全政策法规研究体系,制定政策调研和跟踪评估制度与规范。组建中国地震局发展研究中心,配置专门内设机构,  建立研究团队,强化政策研究支撑。依托发展研究中心,通过流动岗位设置和常态化交流研讨等方式,统筹系统内外专家和社会智力资源,建设高水平政策研究智库平台。完善政策研究经费投入机制,保障政策研究工作的持续进行。加强激励措施,将政策研究纳入个人职称评定、业务考核、绩效评估、科技成果奖励等指标体系。

四、保障措施

(一)加强组织领导。震灾预防业务改革在中国地震局全面深化改革领导小组统一领导下,由震灾预防业务体制改革工作小组负责总体部署和统筹协调。各有关司室按照职能分工负责业务体制改革实施和督促检查。各省(区、市)地震局按照统一部署制定具体改革实施方案,细化目标任务, 明确责任主体和时间进度。

(二)健全配套体系。在震灾预防业务改革顶层设计下, 开展规制体系和标准体系设计,逐步建立完备的部门规章和工作细则,推进震灾预防管理服务法制化化、标准化、信息化,提高震灾预防公共服务和社会管理水平,为推动改革创造良性环境。

(三)抓好改革试点。结合震灾预防业务改革实践,制定业务体制改革试点方案,积极推进工力所、震防中心等业务支撑单位改革试点。选取部分省级业务单位和基层组织开展震灾预防业务改革调研和试点研讨。有关职能司加强对试点工作的跟踪指导,及时总结和推广试点经验。

五、进度安排

震灾预防业务改革是一项复杂的系统工程,需要在整体部署的基础上分步实施、试点先行,积极稳妥地予以推进, 计划用 3 年左右时间完成改革任务。分为三个阶段:

部署准备阶段:2017 年 12 月底前,起草和审定改革方案,全面部署改革工作,做好相关准备。

调研、试点阶段:2018  年,全面推开《总体方案》各项改革工作,完成试点改革任务

推进实施阶段: 2019 年至 2020 年,结合相关部门、单位改革任务和实际情况,细化目标、任务,明确责任、进度, 精心推进落实,全面完成《总体方案》各项改革任务。

附件:震灾预防体制改革任务清单


  

震灾预防体制改革任务清单

 

序号

改革任务

承担、牵头单位

1

建立健全中央为主、地方补助的省级防震减灾双重财务渠道,加大中央和省级财政向市县防震减灾事

业的投入力度。

发财司、各省局

2

推动广东、山东等省和部分有条件的城市开展防震

减灾现代化试点建设。

广东局、山东局等

3

研究制定地震重点监视防御区、地震危险区防震减

灾督查制度和工作规程。

监测司、震防司、应急司、

各省局

4

探索编制城乡规划地震专项审查要点,参与本地区城乡建设规划审查,将抗震设防要求纳入土地功能

区规划、城乡建设规划和城市总体规划。

震防司、各省局

5

健全国务院抗震救灾指挥部办公室组织体系。

应急司

6

在六大地震应急联动区各选择 1 个省作为试点,强化省级抗震救灾指挥机构;同时在试点省内选择若

干市县作为试点,强化市县级抗震救灾指挥机构。

应急司及试点省、市县局

7

建立各级抗震救灾指挥机构与同级减灾委员会的

工作协同机制。

应急司、各省局

8

各业务中心或研究所牵头组建与不同行业对接的

专家组、业务工作团队。

震防司、应急司、直属中

心、研究所

9

强化地震应急预案编制指导。

应急司

10

推进地震应急准备量化测评。

应急司

11

推进行业应急准备工作检查。建立“两库一表”(检

查人员库、检查对象库,检查内容表)。

应急司

12

制定专用地震台网监测设施相关系列标准

监测司

13

业务中心要设立至少 20%流动岗位,吸收省局、研

究所及系统外相关专家参与。

发展研究中心、震防中

心、应急中心、宣教中心

14

业务中心要不断丰富服务产品,逐步建立对外提供

公益服务和有偿服务相结合的机制。

发展研究中心、震防中

心、应急中心、宣教中心

15

厘定震灾预防公共服务分类,建立中国地震局及直属研究所、业务中心和省级地震局、市县地震机构

震灾预防公共服务任务清单。

震防司、应急司、局属各单位

 

16

中国地震局编制本级权责清单,并将具体权责落实到牵头职能部门,牵头职能部门制定细化权责事项的年度计划。各省级地震局根据已公布的权责清单

制定细化任务清单和年度计划。

 

法规司,各省局

17

开展市县地震工作机构改革试点,探索市县地震工作机构依法设置、双重领导、分类定位、区别管理

新模式。

试点省局

 


中国地震局事业发展规划纲要

(2011—2015 年)

前      言

在党中央、国务院的坚强领导下,在各地区、各部门的共同努力下,“十一五”期间,我国防震减灾事业取得了显著成就。“十二五”期间,国家地震安全形势依然严峻,经济社会发展和人民群众日益增长的地震安全需求对防震减灾工作提出更高的要求。

现状分析

需求分析

我国地震频度高、强度大、分布广、震源浅,尤其进入 21 世纪

以来大震频发,地震灾害极为严重。2008 年 5 月 12 日,四川汶川

生 8.0 级地震,造成 69227 人死亡、17923 人失踪,直接经济损失约

8523 亿元。2010 年 4 月 14 日,青海玉树发生 7.1 级地震,造成 2698 人死亡、270 人失踪,直接经济损失约 228.5 亿元。“十一五”期间, 地震共造成 72019 人死亡,18193 人失踪,389125 人受伤,直接经济损失约 8886.2 亿元。未来 5 年,我国地震活动继续呈现活跃态势,

在中国大陆仍有可能发生 7 级以上强烈地震

随着政府职能转变不断深入,服务为先和寓管理于服务的理念逐步树立,建立惠及全民的防震减灾社会管理和公共服务体系成为了政府的重要职能。强化地震自然灾害预防及相关社会安全突发事件应对的社会管理,努力维护社会安定;拓展地震灾害风险有效控制和国民减灾素质教育等公共服务,致力于增进人民福祉。

在全面建设小康社会的进程中,人民更加追求安全、健康和幸福的生活,更为关注地震潜在危险,参与防震减灾活动的意愿日趋强烈。发展防震减灾事业,减少生命财产损失,是人民群众的迫切需求。

随着我国经济继续平稳较快发展,工业化信息化、城镇化进程不断加快,重大基础设施日益增多,经济体之间联系广泛,产业链不断延伸,局域的地震灾害将有可能造成整个产业的瘫痪,国民经济的地震易损程度不断增加。发展防震减灾事业,减少地震灾害损失,是经济发展的迫切需求。

人类认知地球、改善生存环境和开发自然资源,依赖地球科学的进步。防震减灾行业的科技人才、基础设施和数据资源是国家地球科学发展的重要支撑。发展防震减灾事业,完善地震科技创新体系,推动地震科技进步,是地球科学发展的迫切需求。

主要进展

“十一五”期间,防震减灾事业取得了长足的发展,修订了《华人民共和国防震减灾法》,形成了较为完善的地震监测预报、震灾预防、应急救援和地震科技体系,经受了汶川玉树等地震的考验, 为保障人民生命财产安全和经济社会发展发挥了重要作用。

监测能力提升

通过实施中国数字地震观测网络、中国大陆构造环境监测网络和台网优化改造等项目,基本建成了测震、强震动、地壳运动、重力和地磁等观测台网,全面实现了网络化的技术跨越。测震台网密度明显提高,陆域测震能力除西藏和青海外基本达到 3.0 级,部分地震重点

监视防御区、人口密集的主要城市和东部沿海地区达到 2.0 级,首都

圈等人口密集地区可达到 1.5 级,地震速报时间缩短到 10 分钟;重力、地磁、形变、地电和地下流体等观测台网的密度也明显提高,全国大部分地区的台站平均间距约 200 公里;强震动台站在部分重点地

区的平均间距小于 40 公里。在历次地震中地震监测工作发挥了重要基础作用,为抗震救灾指挥决策提供了关键信息,同时为地震预测探索、地震灾害预防、地球科学研究提供了基础观测数据。

预测探索推进

积极开展地震预测探索,形成了独具中国特色的地震预报实践模式,发挥了一定的减灾效益。建立了包括年度、年中、月、周、紧急和临时会商的工作机制,为地震预测研究积累了有科学价值的资料。基于对地震孕育过程及其物理机制的研究,对地震物理预测进行了初步探索,提出了一些有一定成效的地震预测方法。地震中长期预测在经济社会发展中发挥了应有的作用,对 2007 年云南宁洱 6.4 级等特定类型的地震实现了一定程度的短临预报。进一步理顺了地震预报管理机制,更加注重孕震机理的研究,更加强化短临跟踪的措施,更加重视地震预报的社会问题。

预防全面拓展

地震灾害预防多措并举,取得了一定成效。地震区划工作不断深入,大多数省会城市和 100 多个其他城市开展了地震小区划,全国30 多个城市完成了活断层探测工作,在服务城乡建设规划和工程抗震设防等方面发挥了重要作用。抗震设防要求管理逐步规范,多个省区市及市县将抗震设防要求纳入基本建设管理程序或进入行政审批窗口。地震安全性评价工作全面展开,重大建设工程抗震设防水平和抗御地震的能力逐步提高。地震安全农居在全国开始推广,新疆肃和四川等地的地震安全农居减灾成效显著。防震减灾科普宣传稳步推进,已建成国家级科普教育基地 58 个,省级科普示范学校约 1800 个。市县地震机构在科普宣传、抗震设防监管和地震安全农居建设等方面发挥了重要作用。

应急救援发展

基本建成了国家级、省级和市县级的应急组织和指挥体系,建立了覆盖县级以上行政区域和各行业的地震应急预案体系,全国各级各类地震应急预案已达 30 万件,组织开展了形式多样的地震应急演练, 完善了国家级和省级地震应急现场工作队。地震救援工作起点高且进步快,初步建立了国家级和省级地震灾害紧急救援队,全国共有地震救援志愿者 10 余万人,建成了国家地震紧急救援训练基地,26 个省的 181 个地级市规划并建设了地震应急避难场所。

科技实力增强

地震科技取得明显进步,核心竞争力得到大幅提升。会同科技部、国家自然科学基金委员会和中国科学院等部门建立了创新体系,形成了具有相当规模和较强实力的地震科技团队,初步建成了基础探测系统和国家及部门重点实验室,基础设施和条件实现质的飞跃,承担了一大批国家重点项目,获得了一系列新的科技成果,对防震减灾事业发展的贡献率逐渐提高。

地震学地球内部物理学地震地质活动构造学、地壳形变与大地测量学、地震工程学等方面的地震科学基础研究不断进步,地震监测预报、震灾预防、应急救援等方面的防震减灾应用技术进一步发展,援外台网、联合探测和区域科学研究计划等富有主导和实质内涵的国际合作初具规模。

存在问题

尽管在监测预报、震灾预防、应急救援和地震科技等领域取得了显著进步,但防震减灾事业发展仍滞后于经济社会发展水平。通过防震减灾工作实践,尤其是汶川地震科学总结与反思,进一步发现了在社会管理、公共服务和基础能力等方面的问题和不足。

社会举措不够

对防震减灾社会管理的认识不够深入。防震减灾法律法规有待进一步健全,行政执法队伍亟需充实。防震减灾规划体系建设需不断推进,政府防震减灾目标责任制亟待落实。抗震设防要求尚未完全纳入基本建设审批程序,抗震设计与抗震设防要求衔接不够,地震安全性评价管理有待进一步规范。现行地震应急预案应对大震巨灾尚需完善,抗震救灾指挥部办公室的职能有待全面发挥。

公共服务不宽

防震减灾公共服务的意识需要不断加强。新闻宣传工作尚需进一步完善,防震减灾科普宣传的深度和广度不够。地震安全民居需从示范区域向全国推广,地震活动构造探察等基础工作对城镇规划的服务不足。地震速报的时效和内涵与社会公众需求仍有差距,地震烈度速报和预警服务刚刚起步。快速灾情获取和灾害损失评估尚不能完全满足大震巨灾应对的需求。

基础支撑不强

防震减灾人力资源还不能完全适应事业发展的新要求。人才结构和布局需进一步优化,各类优秀人才不足,长期稳定的优秀科技团队有限,行业人员职业素养有待提升,人才的遴选机制、激励机制、政策环境等有待完善。

地震科技服务防震减灾任务需求的能力不足。新型传感器等地震观测核心技术未有重大突破,地震预测理论方法研究成果有待进一步实用化,震灾预防和应急救援等领域技术研发应用有待加强,地震科学环境观测与探察等基础性工作刚刚全面开展。

监测系统的布局和功能有待继续优化。台网布局不能完全满足强震活动主体区域的监测需求,对地震重点监视防御区、重大生命线工程区域的监测分辨率有待提高,国家、省、市县专业台网及社会专用台网的系统集成不够。台网部分观测设备运行不够稳定,运行维护能力有待提升。

对地震短临预报能力倚重偏高,中长期预报的减灾作用尚未充分发挥。对地震预测特别是短临预测科学探索的长期性、复杂性和艰巨性认识没有完全到位。对地震孕育和发生的物理机制尚未认识清楚, 地震预测尤其是短临预测仍以经验预测为主,在时间和空间方面还存在较大的不确定性。

发展战略

将最大限度减轻地震灾害损失作为检验防震减灾事业发展成效的唯一标准。在各级政府领导下,地震工作主管部门会同相关部门从国家安全的政治高度,谋划防震减灾发展战略,落实法律责任,牢固树立全面预防观念,突出政府主导,动员社会参与,提高公众意识, 使防震减灾成为全社会共同的长期责任和自觉行动。

指导思想

邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,把人民群众的生命安全放在首位,以最大限度减轻地震灾害损失为根本宗旨,强化社会管理,拓展公共服务, 全面提升防震减灾基础能力,开创防震减灾事业发展新局面,为保障和促进经济社会发展做出新贡献。

发展目标

防震减灾社会管理向更深层次推进。防震减灾法律法规基本健全,地震重点监视防御区各级地方政府防震减灾工作责任制逐步落实,市县地震机构管理防震减灾工作的能力显著提升,抗震设防要求监管进一步完善,全力推进抗震能力不足的重要建设工程的加固改造,加强地震标准计量工作。

防震减灾公共服务向更宽领域拓展。新闻宣传与政务公开持续深化,科普宣传逐步走进机关、学校、企业、社区、农村和家庭,推动地震重点监视防御区公众基本掌握防震减灾知识和应急避险技能。地震活动构造探察和地震安全性评价广泛服务于工程建设与城乡规划。地震应急响应能力大幅度提高,破坏性地震发生后 1 小时内启动应急救援行动,3 小时内给出灾情预评和破坏范围初步结果。地震监测全面服务于防灾减灾、国防建设、资源开发、重大工程和地球科学研究等领域。

防震减灾基础能力向更高水平迈进。领军、优秀、储备人才的培养和引进初见成效,行业人员业务素养显著提升。地震科技服务防震减灾任务需求的能力明显提高,形成若干在国际上具有重要影响的优势领域。基本形成多学科、多手段覆盖我国大陆的综合观测系统,青藏地区能够监测 2.5 级以上地震,其他大陆地区能够监测 2.0 级以上地震,人口稠密和经济发达地区能够监测 1.0 级以上地震,海域地震监测能力稳步提升。国内地震速报时间小于 10 分钟,全球 7 级以上地震速报时间为 10 至 30 分钟,国内大地震震源机制解与破裂过程速报时间 1 至 5 小时,在人口稠密和经济发达地区初步建成地震烈度速报网,20 分钟内完成地震烈度速报。在川滇和首都圈等部分地震重点监视防御区初步建成地震预警系统,提供地震预警信息。地震前兆信息识别与检测能力得到增强,长、中、短、临地震预测科学水平不断提高,力争实现有减灾实效的预报。

战略方向

继续推动防震减灾工作从行业管理向社会管理的进步。加快各级防震减灾法制建设,构建国家防震减灾规划体系,建立能力评价指标体系,强化抗震设防行政监管职能,做好地震应急救援日常准备,加强市县地震机构和综合能力建设。

继续推动防震减灾工作从行业自身服务向公共服务的进步。加强科普宣传教育,推广地震安全民居,推进设立地震保险,挖掘地震科技潜力,提供地震预警信息,丰富公共服务产品。

继续推动防震减灾基础能力建设从满足行业自身需求向同时满足社会管理和公共服务需求的进步。拓展防震减灾人才资源,全面提升队伍职业素养,重视地震监测基础作用,坚持地震预测多路探索, 推进地震科技创新。

继续推动地震灾害应对能力从适应中强地震向适应大震巨灾的进步。树立大震巨灾防御观念,立足防大震、救大灾,科学探索大震孕育发生规律,稳步提高城乡抗大震的设防能力,全力提升全社会大震巨灾的防范意识。

主要任务

在中央和地方政府领导下,各级地震工作主管部门统筹管理,与各级政府相关部门协调联动,动员社会组织和个人全面参与,充分发挥全社会资源优势,激发创造活力,推进管理改革,从强化社会管理、拓展公共服务和提升基础能力等方面促进国家防震减灾事业又好又快发展。

强化社会管理

防震减灾工作需以强化社会管理为手段,推进防震减灾从行业管理向社会管理的跨越,完善社会管理机制,落实各级政府责任,提高管理社会的能力,形成全社会共同推进防震减灾事业发展的合力。

(一)加快防震减灾法规建设,提高依法行政能力。不断完善防震减灾法律、法规、标准和配套制度体系建设。修订和完善破坏性地震应急条例、国家地震应急预案和各类管理办法等法规、规章。加强地震行业国家标准体系建设,加快新一代地震区划图编制,实行相关设备的检测和市场准入制度。完善地震安全性评价执业资格、资质管理和注册等基本法律制度,依法规范地震安全性评价行为。加强防震减灾规划体系建设,开展规划实施评估。加强地震行政执法和监督检查。开展地震观测环境保护、抗震设防要求管理和地震应急等方面的行政执法,加强执法队伍建设。积极配合各级人大组织开展执法监督检查,促进各级政府防震减灾法律法规的贯彻落实。

(二)建立防震减灾指标体系,明确政府目标责任。  以地震安全为长远目标,建立包括城乡规划地震安全服务、抗震设防行政监管、地震监测能力、应急救援准备、公众防震减灾素质、灾后恢复重建、地震科技支撑、公共财政投入、地震机构建设等指标的防震减灾能力评价体系。在地震重点监视防御区先行推进防震减灾能力评价试点工作。明确重点监视防御区内各级政府的责任目标,按照要求开展能力评价,努力纳入政府年度考核,促进重点监视防御区率先实现 2020 年防震减灾奋斗目标。

(三)强化抗震设防行政监管,提高震灾抗御能力。 在各级政府领导下,与相关部门密切配合,共同开展抗震设防行政监管。建立和完善抗震设防行政监管机制和监督检查制度,推进将抗震设防要求纳入基本建设程序,并落实到项目可行性论证、工程设计、施工和竣工验收等环节中,推进抗震设防要求与各行业抗震设计规范的技术衔接。推进实施地震安全校舍和地震安全医院工程建设,逐步把学校建成地震应急避难场所。制定扶持政策和引导措施,推广地震安全农居经验,推进地震安全民居建设,推进城市建构筑物的抗震性能普查鉴定及加固改造。

(四)完善地震监测预报管理,规范监测预报行为。 对地震监测台网进行统一规划,建立健全地震台网运行、质量检测技术保障体系。加强对市县、专用和社会地震监测台网(站)管理,加大对地震监测设施和地震观测环境的保护,规范外国组织和个人来华从事地震观测活动的审批和管理。充分发挥地震中长期预测的作用,指导和加强地震重点监视防御区、地震重点危险区的防震减灾工作。严格执行地震预报统一发布制度,正确引导社会组织和个人依法开展地震预测研究,规范地震预测意见发布行为。

(五)落实地震应急救援准备,提升应对处置水平。 推动各级政府抗震救灾指挥机构及其办公室建设,完善工作制度,规范工作程

序,建立专家咨询机制,完善指挥平台和基础数据库。推动政府主导、部门合作、区域联动、军地协同和全社会共同参与的地震应急救援协调联动机制的完善。按照应对大震巨灾的需要,进一步完善地震应急预案体系,提升预案的可操作性和实用性。落实预案的备案和督查制度,强化地震应急检查,开展地震应急演练,推进应急避难场所建设, 全面落实各项地震应急措施。建立部门合作的地震灾害损失调查评估机制,实行评估结果统一上报制度。完善地震应急现场工作和地震灾害紧急救援管理。建立地震灾害紧急救援队和其他行业救援队、预备役、志愿者相结合的救援机制,建立省、市、县地震灾害紧急救援队伍能力测评和协调工作机制,推动大震国际救援接受和派出机制的建立。强化国家级、省级地震应急现场工作队和地震灾害紧急救援队建设,加强各行业和各部门职业抢险救援力量、预备役和志愿者的地震专业救援培训。

(六)做好基层防震减灾工作,构建社会防御基础。 市县防震减灾工作是国家防震减灾工作面向社会最直接和最有效的组成部分。推动地方各级政府及防震减灾主管部门建立良好的政策环境,充分发挥市县防震减灾工作机构在抗震设防监管、科普宣传教育、地震应急准备和基础能力建设等方面的基础作用。推动地方同级政府建立稳定和增长的经费投入机制,地震工作主管部门提供技术支持和专业培训。

拓展公共服务

防震减灾工作应以拓展公共服务为途径,增强公共服务意识,加强公共服务职能,丰富公共服务产品,扩大公共服务覆盖面,打造公共服务平台,提高公共服务效能,建立惠及全民的公共服务体系。

(一)注重新闻宣传作用,实现政务信息公开。 将防震减灾新闻宣传工作纳入规划,坚持地震应急处置和新闻宣传并重。强化信息发布和舆论引导,逐步实现被动宣传向积极主动宣传的转变,实行向社会开放、与公众良性互动的新闻工作策略,使公众关心、了解、支持和参与防震减灾工作,进一步发展地震行业与社会的良好公共关系,为防震减灾工作营造良好氛围。建立健全新闻宣传工作制度,建立新闻发言人、职能部门官员与专家相互配合的新闻发布机制,建立快速响应、密切协调和分级处置的地震突发事件新闻宣传工作机制。

(二)普及科学宣传教育,提升公众减灾素质。  协助和会同相关部门,制定积极有效的科普宣传政策,指导防震减灾科普宣传工作。

加强科普作品体系和创作队伍建设,创新防震减灾科普作品产出机制,努力打造科学权威、通俗易懂和喜闻乐见的科普精品。推进防震减灾科普示范学校和科普教育基地建设。每年确定一个宣传主题,在全国组织开展一次大型活动,带动全国防震减灾科普宣传活动的开展。开通服务热线,设立地震部门开放日,加强与社会公众的互动。逐步将防震减灾纳入中小学教育,继续全力推动防震减灾科普宣传进机关、进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭,实现全面覆盖和家喻户晓。

(三)推广地震安全民居,改善城乡设防现状。 全面开展地震活动构造探察等基础性工作,服务城乡规划和工程建设。协助相关部门开展城市民居抗震普查。推动中央地方设立专项补贴资金及出台减免优惠政策,调动广大农民建设地震安全农居的积极性,致力于实现城乡抗震设防一体化。开展农村民居基础资料调查与抗震性能评价, 建立地震安全农居基础资料数据库,为地震安全农居的实施提供依据。组织编制适合不同地震烈度地区抗震设防要求和当地农民经济能力的地震安全农居设计和施工方案。配合开展建筑工匠培训,普及建筑抗震知识,推广抗震技术标准,建立农村民居建筑抗震技术咨询服务体系。

(四)研究巨灾保障模式,推进地震灾害保险。 协助国家有关部门,为未来建立政府、保险公司和投保人共担风险的巨灾保障机制创造条件。借鉴发达国家地震灾害保险的相关经验,开展法律制度、政府地震灾害保险基金、保险优惠政策等方面的调研,联合保险企业共同研究提出符合中国国情的地震灾害保险方案,做好为地震灾害保险提供专业服务,特别是紧急救援阶段实施保险赔偿的技术储备。

(五)挖掘地震科技潜力,丰富公共服务产品。  发挥地震观测和数据优势,提供地震速报、烈度速报、灾害损失快速评估信息,为政府减灾决策服务;宣传普及地震科学基础知识,提供地震动参数区划图,为公众地震安全服务;提供高精度重力、地磁、空间电磁环境、核试验侦查等产品,为国防安全服务;提供地震预警及紧急自动处置、活动构造探察、隔震、减震、工程抗震性能鉴定及结构损伤探测等技术服务,为经济建设服务;开放重点实验室等地震科技基础设施,提供地震数据服务,为地球科学等不同科技领域服务。

(六)整合行业信息资源,提高公共服务效能。 制定防震减灾信息获取、储存和使用规制,建立稳定的基础信息服务队伍。充分利

用行业现有信息资源,开放地震数据,完善防震减灾信息化流程和结构。依托已有地震信息基础设施,建设国家防震减灾信息公共服务平台。建设电子政务和政府信息公开平台,做到政务工作迅速、高效、有力,为社会公众提供迅捷的信息服务。

提升基础能力

防震减灾行业基础能力是做好社会管理和公共服务的重要支撑。坚持不懈地提升队伍职业素养,推进地震科技创新,强化地震监测基础服务,提高地震预测准确率。建立行业科学总结与反思机制,在大地震事件发生后,及时总结经验和剖析不足,不断实现行业自我完善。

(一)拓展行业人才资源,提升队伍职业素养。  人才资源是防震减灾事业的第一资源。建立科学合理有效的人才政策,把培养、引进和使用有机结合起来,开创防震减灾事业人才辈出的局面。重点培养高水平的管理核心人才、杰出的科技领军人才和高素质的一线业务骨干,优化资源配置,形成合理布局,实现人才队伍的协调发展。以高等院校、地震灾害应急救援训练基地和干部培训机构等为依托,建立教育及继续教育管理体系,推进全员知识更新。定点资助关键专业优秀学生,吸引海外学科顶级人才,外派培训青年储备人才,参加国家级人才引进和培养计划,完善评价和投入机制,改善生活工作条件, 形成有利于各类人才脱颖而出、健康成长和发挥才干的良好环境。

(二)推进地震科技创新,服务减灾任务需求。  地震科技应以防震减灾任务需求为第一导向,同时满足地球科学研究需求。建立科技服务和任务需求间的紧密联系,促进科技与任务的有机结合。建立开放、竞争、协作机制,积极开展国内协作和国际合作,汇集相关资源和科技力量,推动国内、区域和国际科学研究计划。加强基础性工作。开展地震科学台阵探测、地震活动构造探察、综合地球物理场观测、地震重点监视防御区的地震安全基础信息调查和活动火山研究。改善观测、试验和分析等科技环境,购置大型科学仪器设备,扩充学术图书期刊杂志和科学数据等信息资源,加强重点实验室特殊设备运行环境等方面的基础设施建设。加强科学技术研究。鼓励原始创新, 组织对核心科技问题进行攻关。研发新型传感器,探索新观测理论, 建立新观测模式,拓展地震观测技术,发展地震预警技术。扎实推进地震成因机理研究,探索有效的地震预测理论和方法。深入研究地震成灾机理,研发隔震和减震等结构抗震装置,发展灾害预防关键技术。开展地震应急理论研究,发展应急救援关键技术。

(三)重视地震监测发展,强化基础创新作用。  优化地震台网布局和功能设计,科学评估台网效能,构建多学科、高精度、高分辨和实时动态的多维监测网络。围绕服务于震情灾情速报、地震预测、抗震设防、地震应急和地震科学研究等综合需求,重点建设地震烈度速报与预警、背景场探测、钻孔应变观测等工程,实现全国地球物理基本场观测常规化,完善各级台网中心。引进电磁试验卫星等新的空间对地观测技术,获得大尺度空间物理场信息。开展海域地震监测, 提高监控覆盖率。强化地震监测系统的管理,建立运行维护质量保障体系。逐步完善各级各类台网中心和台站运行管理模式,支持开展监测预测应用研究。清理评估现有观测方法和手段,遴选一批稳定、可靠和有效的观测设备,加快推进技术升级和更新换代。建立地震台网技术维护基地、设备质保体系和设备更新机制。开展设备标准化及计量检定,建立设备入网核准制度,规范和监管设备研制生产。汲取各相关领域的科技新成果,广泛利用国土资源、气象、水利和石油等部门的探测资料,扩大地震监测信息的渠道和范围。加强对水库、油田、核电站和矿山等专用地震台网的技术服务和管理,重视对社会观测点的引导,使其成为地震专业台网的有效补充。

(四)坚持预测多路探索,增强大震测报能力。  努力推进地震预测多路探索。坚持长中短临渐进式预报思路与程序,加强震情短临跟踪与 10 年尺度地震中长期危险性及 1 至 3 年地震大形势预测研究的结合,不断提高地震预测的科学性、系统性和延续性,整体研判和把握震情趋势。持续开展预测基础和应用研究,建立地震预测技术应用平台,完善观测数据自动处理和异常信息分析提取技术,探索基于地震孕育过程的物理预测新途径,研究基于地震动力学的新技术和新方法,以指导地震短临预测实践。建立常态化的评估评价机制,分析预测方法和预测指标体系的有效性,汲取历次地震预报实践的经验教训,推动大震预测预报理论和方法的创新,提高大震的预测预报能力。

战略行动

“十二五”期间是防震减灾事业发展的关键阶段,要采取相应的战略行动,继续完善防震减灾技术系统,深入开展地震科学环境基础性观测与探察,着力研发防震减灾关键技术,科学探索地震预测理论方法,持续推进行业人才队伍建设,全面提升国民防震减灾素质,带动各项规划任务的落实。

地震安全计划

《国家防震减灾规划(2006—2020  年)》确立实施的国家地震安全计划,简称震安计划,对于提升我国防震减灾能力,实现国家防震减灾 2020 年目标具有重要的意义。

背景场探测构建

完善与强震活动主体区域及地震重点监视防御区相匹配的我国大陆监测台网布局,加强深井观测台网建设,开展我国海域地球物理观测网建设,加快火山、水库和矿山地震等观测系统建设,形成高精度和高时空分辨率的测震、强震动、地壳运动、重力、地磁、地电、地壳应变和地下流体等台网。实施中国地震背景场探测项目,推进中国地震应力环境观测网络和中国大陆构造环境监测网络等建设。(二) 完善防震减灾社会管理和公共服务基础设施。  汇集基础数据,建立专业数据库,实现抗震设防管理、城市规划、工程设计和地震安全农居等服务功能,完善信息服务网络环境,建立包括数据获取及数据库、信息分析处理和信息服务等平台的震害防御服务系统。建设基于通信、遥感、无人机等技术手段的灾情获取与报送系统,实现应急信息检索、遥感处理、灾情协同评估等服务功能,形成包括宏观灾情获取与报送、地震紧急响应和应急救援联动服务等平台的应急救援服务系统。实施国家地震社会服务工程。

完善基础设施

建设网络安全系统等信息基础设施,建设新闻发布平台,迁建部分区域防震减灾中心,建设国家强震动台网数据管理系统、地震计量中心及技术系统、国家地震数据灾备中心,改扩建国家地震灾害应急救援训练基地,建设国家地震应急现场工作队综合训练场、地震应急救援装备库、地震应急救援实验支撑基地,建设单兵地震现场应急工作装备系统,建设测震、重力、地磁和地壳运动等地震观测技术实验设施和设备性能检测系统。实施国家地震专业基础设施专项建设规划。(四)建立国家地震烈度速报与预警服务体系。 依托现有地震观测基础设施,以南北地震带、新疆地震多发区和首都圈重点监视区为主,兼顾市县行政区基本单元,建设高分辨的强震动和烈度观测台站,建设国家级、区域级地震烈度速报与预警中心,配以相应的地震预警信息系统,加快地震基本参数自动速报,拓展震源参数和震源过程等地震速报信息,迅速提供地震灾害损失分布,为政府和相关部门防震减灾指挥决策提供依据。在破坏性地震波到达前提供预警信息服务,为公众及时逃生避险减少伤亡和燃气、供电、高速铁路、核电站等生命线工程快速处置提供支撑。实施国家地震烈度速报与预警工程。

卫星观测应用系统

研制地震电磁试验卫星,搭载磁强计、磁通门磁力仪、等离子体分析仪、朗缪尔探针、卫星定位双频接收机和三频信标发射机,发射至太阳同步轨道。构建空间对地的地震观测基础,建设国家地震卫星应用地面系统,逐步建立遥感地震观测、震灾跟踪与应急服务的卫星地震应用系统。

探索新技术新手段

在云南、四川和首都圈等强震多发或地震危害性高的地区,建设地震预测实验场,按照地震构造背景和活动性布设高时空分辨率的地震观测和探察系统,建设地震数值和物理模拟实验室,建立具有区域特征的地震预测系统,构建开放式的地震预测野外研究试验基地,促进地震预测水平的提高。实施地震预测实验场项目。

喜马拉雅计划

国家确立实施的中国地震科学环境观测与探察计划,简称喜马拉雅计划,旨在获取我国地壳上地幔精细结构、地震活动构造特征和地球物理场演化规律等,探究中国大陆地震构造背景、孕震动力过程和发震成因机理,研发防震减灾设备装置和数据挖掘等关键技术,服务防震减灾任务需求和地球科学进步。

科学台阵探测

对中国大陆进行地震台阵观测,对华北、青藏高原东缘、青藏高原、西北、华南和东北等 6 大构造区域分期实施均匀分布和整体平移式的观测,布设人工地震、重力、地磁和大地电磁测深等剖面,在青藏高原东缘和华北地震危险区进行精密可控主动震源重复探测,获取地壳与上地幔顶部精细结构、介质参数和重要构造部位断层图像。

活动构造探察

对我国大陆主要地震活动构造开展探测和详细地质调查观察,探明其空间展布、活动方式、平均运动速率、大地震期次,评价其长期强震危险性。对南北地震带、华北地震区和天山地震带的主要活动构造开展详细调查和地球物理综合探测,编制活动构造分布图、地震构造图以及地震危险性图,研究主要活动构造的强震破裂历史,确定未来潜在的强震危险构造与地震强度。

地球物理场观测

开展中国精密重力场和地磁场探测,获取重力场和地磁场分布图。开展精密卫星定位和水准观测,获取现今地壳运动速度场图像。开展跨断层卫星定位、水准和重力等观测,监测主要活动断层的形变。开展流动地球化学观测,获取主要地震构造区的地球化学背景。

核心科学问题

以地震科学台阵探测为基础,研究活动构造边界带结构、介质条件及其与强震孕育的关系;以地震活动构造探察为基础,研究边界带构造特征、活动习性及其对强震活动的控制作用;以综合地球物理场观测为基础,研究边界带现今变形与运动特征、地球物理场演化过程及其与强震孕育发生的关系。通过野外资料分析与物理实验,研究边界带物理力学性质、变形机制以及滑动本构关系,建立物理模型研究运动学和动力学特征,分析强震构造环境与动力过程。

关键技术突破

地震观测新传感器、地震预警紧急处置和生命探测救助设备研发。星载对地、机载对地、海洋测震和深井台阵等地震观测前沿技术拓展,地震活动构造探察等科学选址技术服务,隔震、减震和加固等新材料新结构的抗震技术应用,地震灾害信息获取、快速评估、辅助决策与指挥等技术进步,数据汇集、处理和分析等技术及模式创新。

科学探索计划

在地震预测实验场开展长中短临预测多路探索,研究地震物理预测的新途径。在继续积累遴选地震前兆经验的同时,建立强震孕育过程和发生机理的理论模型,推进大地震中长期和地震大形势的物理预测研究,不断寻找有效的地震预测手段。

孕育机理研究

通过多学科综合研究,认知强震孕育和发生的物理环境与破裂过程。深入研究震源区的精细结构和深浅构造关系、震源区介质物性参数及其变化、断层带形变特征及地震成核过程、地震孕育发生的动力学过程、应力传递和地震触发、震源区物理场的演化等问题,研究地球内部介质结构不均匀性、物理化学性质和地震前兆变化特征及成因,推进地震成因机理研究。

预测理论研究

开展地震长中短临预测有机结合的预测理论研究。通过多维结构与深浅部构造关系的高精度探测,以及对断裂活动性质和古地震活动历史的详细研究,发展中长期预测理论。通过对现今构造变形和应力场时空演化特征的分析,发展有物理意义的中期预测理论。基于对地震危险区立体化、近震源、高分辨率的地球物理观测数据,提取含有地震前兆异常的参量及其特征,结合实验和数值模拟研究,发展短临预测理论。

预测方法研究

广泛运用国际最新科技成果,不断探索有效的地震预测方法,逐步从经验预测走向物理预测方法。研究数字地震观测资料,分析处理干扰信息,提取准确的地震异常信息,优化完善提升地震预测方法。基于空间对地、卫星遥感、极低频电磁和深井钻孔应力应变等地震观测技术,发展地震预测新方法。

人才培养促进

根据防震减灾事业发展需求,完善教育及继续教育基地,大力培养高水平的管理及科技领军人才和高素质的一线业务骨干,切实推进全员知识进步,提高防震减灾人才队伍整体素质。

领军人才培养

立足地震科技前沿,围绕防震减灾重点领域和科技问题,培养和支持一批科技创新领军人才,组建一批高水平的地震科技创新团队, 选送青年储备人才到国外一流大学和科研机构深造,分层次和有计划地引进一批急需紧缺人才。

从防震减灾社会管理和公共服务的实际需求出发,进一步加大对管理人才的培养。实施“一把手”、司局级干部和优秀中青年处级干部培养计划,选派管理干部参加国内外培训,推动系统内各单位间的干部交流,推荐干部到地方政府挂职任职。

业务素质提升

从业务结构、水平和服务能力等方面,全面提升防震减灾事业人才队伍整体素质。开展管理人员政治素质和管理能力培训,开展防震减灾一线业务人员强化培训,开展科技人员专项业务培训,开展市县等基层防震减灾机构的人员专业技能培训。

教育培训基地

充分利用国家现有教育资源,与相关高校建立合作机制,逐步改善教学环境和教学设施,建设教育和继续教育培训基地。以国内相关科技研究机构为基础,依托国家和部门重点实验室、博士后流动站、重点学科和重点科研基地,借助国家重大计划,建设研究生培养基地。

素质提升计划

汶川地震凸显了国民防震减灾素质在应对大震巨灾时举足轻重的作用。强化防震减灾科普宣传教育,增强国民的防震减灾意识,使社会公众了解必要的地震科学知识,掌握基本的防震避险技能。

科普宣传教育行动

利用信息服务平台和科普教育基地开展防震减灾科普教育行动, 大力推广防震减灾科普示范学校建设,指导帮助全国中小学校,尤其是地震重点监视防御区的中小学校,完善应急预案,设置专门课程, 定期开展应急演练。

在各级党校和行政学院,面向各级领导干部和普通公务员,加强防震减灾科学知识、避险救助、法律法规和应急指挥等教育,在信息服务平台开展防震减灾在线教育,在科普教育基地开展干部专题培训。

建立防震减灾行业开放日制度,定期组织社会公众参观各级防震减灾部门、研究所、地震灾害应急救援训练基地和地震台站等,学习防震减灾知识,了解和体验防震减灾工作。

科普宣传精品创作

利用书籍画册、影视作品、专题演出和公益广告等形式,创作出科学准确、通俗易懂、喜闻乐见、适合不同场所及传播渠道的高质量防震减灾科普作品。编制适合不同人群的防震减灾指南,建立便捷的发行渠道,服务于防震减灾知识进机关、进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭。

科普宣传基地建设

科技馆博物馆、地震灾害应急救援训练基地、地震台站、研究所和防震减灾部门等为依托,建立防震减灾科普宣传基地,普及地震知识,培训抢险救灾、防震避震和自救互救等技能。

保障措施

本规划经中国地震局发布,具有引领和约束效力。推动规划顺利实施,需要在各级政府领导下,地震工作主管部门会同相关部门正确履行职责,合理发挥资源配置的基础性作用,保障规划目标和任务的完成。

规划实施责任

规划提出的发展目标和主要任务,要依靠政府主导、部门合作、行业实施和民众参与来实现。要通过完善的目标导向管理机制,创造良好的政策环境,发挥防震减灾相关部门和行业各单位的积极性和创造性。规划确定的约束性指标、社会管理和公共服务等任务,要明确工作责任和进度,并分解落实到位。

政策统筹协调

努力推动防震减灾事业发展纳入中央和地方各级政府国民经济和社会发展规划,加强政策的统筹协调,建立与规划任务和行动相匹配的中央和地方财政投入规模形成机制,同时拓宽资金渠道,鼓励和引导企业及社会积极参与,重点投向防震减灾社会管理和公共服务, 同时保持对防震减灾基础能力建设的稳定增长支持。加大对西藏、新疆和青海等地区的防震减灾政策支持和投入,建立相对稳定的市县防震减灾投入渠道。

评估评价考核

建立规划评估制度,强化对规划实施情况跟踪分析。各规划负责实施主体需对主要约束性指标完成情况进行评估,向中国地震局提交规划实施年度进展情况报告,适时向行业公布。在规划实施的中期阶段,由规划主管部门组织开展全面评估。制定有利于推动防震减灾事业发展的绩效评价考核办法,考核结果作为各级地震工作主管部门领导干部考核、奖励惩戒和选拔任用的重要依据。

规划协调管理

以国家规划为依据,以事业规划为引领,以各专项规划为指导, 以省级、市县和单位规划为基础,形成定位清晰、功能互补、统一衔接的国家防震减灾规划体系,完善科学化、民主化、规范化的编制程序,健全责任明确、分类实施、有效监督的实施机制。

中国地震局有关部门组织编制各专项规划,细化落实本规划的主要任务。省级、市县和单位规划要结合自身实际和特色,做好与本规划提出的发展目标和主要任务的协调与衔接。

在党中央、国务院和各级党委政府的领导下,以最大限度减轻地震灾害损失为根本宗旨,强化社会管理,拓展公共服务,全面提升防震减灾基础能力,坚持和发展中国特色的防震减灾模式。各级防震减灾主管部门统筹管理,各级政府相关部门协调联动,社会组织和个人全面参与,为实现国家“十二五”防震减灾规划的各项目标而努力。